Imaginen que en la rueda de prensa posterior a un Consejo de Ministros, el Gobierno anunciase a los contribuyentes españoles que, a partir de ahora, el 10% con mayores ingresos (que declara una renta promedio de 71.000 euros al año en el IRPF) recibirá una subvención pública de 350 euros mensuales como media, mientras que el 10% con menores ingresos (que declara una media de 2.300 euros al año) recibirá únicamente unos 41 euros mensuales. El gasto público total que beneficiará a los primeros será de más de 7.300 millones de euros, mientras que a los segundos únicamente irán a parar unos 860 millones. Sorprendente, ¿verdad? Pues bien, esa era la situación en España durante el ejercicio fiscal de 2011, y nada hace pensar que haya cambiado sustancialmente desde entonces (1)
Existe un Estado de bienestar oculto que redistribuye la renta de forma paralela al Estado de bienestar visible o convencional: se trata de lo que muchos estudiosos llaman "bienestar fiscal", consistente en todas las exenciones, reducciones y deducciones impositivas que la administración aplica a los contribuyentes, a menudo por motivos similares a los que generan las prestaciones y servicios del Estado de bienestar tradicional. Como advirtió Richard Titmuss en un clásico ensayo de 1958 ("The Social Division of Welfare"), muchas transferencias de renta desde el Estado a los ciudadanos son de hecho pagadas a través del sistema fiscal, de forma que cuando se condicionan a finalidades ligadas con el bienestar social, constituyen prestaciones sociales "ocultas". Titmuss mostró (y muchas investigaciones posteriores confirman) que esta parte del gasto social puede alcanzar un volumen importante en términos de recursos y puede tener impactos distributivos regresivos que pasan desapercibidos en la discusión pública, pero, paradójicamente, suscita escasa atención por parte de los estudiosos del Estado de bienestar, quienes suelen centrarse en el análisis de los servicios y prestaciones sociales directas.
En efecto, dado que el bienestar fiscal suele funcionar de forma menos transparente, controlada y visible que los programas de prestaciones sociales directas, resulta más fácil sortear resistencias políticas y sociales al mismo, así como vehicular recursos públicos hacia los tramos de renta medios y altos de manera políticamente poco costosa. Que a la decila de contribuyentes con más renta se le perdonen más de 7.300 millones de forma silenciosa no suscita alarma social alguna, mientras que unos pocos casos de beneficiarios de rentas mínimas convenientemente presentados como pícaros que viven de la ayuda pública bastan para cuestionar social y políticamente, con gran eco mediático, cualquier programa de garantía de rentas mínimas para ciudadanos en situación de pobreza o exclusión. Aunque en las últimas décadas algunos países han introducido créditos fiscales reembolsables para trabajadores con rentas bajas, subsisten numerosos beneficios fiscales que se dirigen fundamentalmente a las rentas medias y altas. Significativamente, y a diferencia de lo que ocurre con los segundos, los gobiernos que han introducido los primeros lo han hecho con gran visibilidad y eco mediático.
¿Cuál es el volumen e impacto distributivo de este Estado de bienestar oculto en nuestro país? En una investigación en curso sobre esta cuestión, hemos analizado los microdatos del Panel de Declarantes del IRPF del Instituto de Estudios Fiscales para 2008 y 2011 (2). Nos hemos circunscrito a todas aquellas deducciones en la cuota o reducciones en la base imponible del IRPF que están directamente relacionadas con las funciones tradicionales del Estado de bienestar: educación, sanidad, dependencia, hijos (nacimiento y adopción), ayuda familiar, desempleo, pensiones, invalidez, vivienda y otros gastos similares. A diferencia del ejemplo que encabezaba estas líneas, el cálculo no incluye los beneficios fiscales que se otorgan por otros conceptos, ni tampoco los que se cobran de forma genérica a nivel personal, como el mínimo vital o la reducción general por rendimientos del trabajo; tampoco incluimos la reducción por las cotizaciones a la Seguridad Social para no incurrir en un supuesto de doble imposición (dado que las pensiones contributivas están ya sujetas a IRPF).
La Tabla 1 presenta el gasto agregado en bienestar fiscal en 2008 y 2011, diferenciando entre el nivel estatal y el autonómico.En el primer caso, se distingue también entre las reducciones en la base imponible del impuesto y las deducciones directas en la cuota (en el nivel de decisión autonómico, todos los beneficios existentes son deducciones en la cuota).
Puede observarse que el volumen de gasto en el nivel estatal es muy superior al aprobado por las Comunidades Autónomas, y que se redujo durante el período considerado. Sin embargo, a nivel autonómico el gasto se ha más que duplicado durante el mismo período; únicamente una comunidad (Aragón) redujo sustancialmente el mismo, y doce de las quince incluidas en el análisis introdujeron nuevas figuras de deducciones fiscales ligadas al bienestar. Aunque se requiere un análisis más específico en cada caso, ello podría sugerir que las CCAA han intentado compensar de algún modo la caída de los beneficios fiscales a nivel estatal. A ello cabe añadir que esa caída ha sido mucho más intensa en las deducciones que en las reducciones en la base imponible, siendo éstas últimas mucho más regresivas en cuanto a su impacto distributivo, debido a la tarifa progresiva del impuesto. Pero quizá más interesante sea observar que el impacto distributivo de todo ese gasto beneficia fundamentalmente a las decilas con mayor renta declarada: en la próxima entrega abordaremos precisamente el impacto distributivo del bienestar fiscal en España.
(1) El cálculo resulta de contabilizar el coste fiscal de todas las reducciones de la base imponible y todas las deducciones en la cuota del IRPF en cada decila y dividirlo por la décima parte del total de declarantes, a partir de los microdatos de la muestra de declarantes del IRPF del Instituto de Estudios Fiscales para 2011.
(2) Dicho panel comprende una muestra de más de dos millones de declaraciones de IRPF representativas de la población española y también a nivel autonómico (con la excepción de los contribuyentes del País Vasco y Navarra, que debido a su régimen fiscal específico, no están recogidos en los microdatos). Se trata de datos sobre contribuyentes reales y de una muestra amplísima que permite trabajar con alrededor de 20 millones de casos. Por ello, el Panel permite estimar el volumen de beneficios fiscales en España mucho mejor que otras fuentes, como los datos agregados de la OCDE, las memorias de gastos fiscales, o diversos programas de microsimulación que únicamente hacen estimaciones a partir de determinados supuestos.
Jose Antonio Noguera Profesor Titular de Sociología en la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB) y director del grupo de investigación GSADI (Grupo de Sociología Analítica y Diseño Institucional)Sus actuales áreas de trabajo son la política social (en especial la renta básica universal), la sociología fiscal, la teoría sociológica y la simulación social. Entre sus publicaciones recientes: Basic Income: An Anthology of Contemporary Research (Wiley-Blackwell, 2013; co-editado con K. Widerquist, Y. Vanderborght y J. de Wispelaere); “An Agent-Based Model of Tax Compliance: An Application to the Spanish Case” (Advances in Complex Systems, 2013); “La integración de impuestos y prestaciones: una vía innovadora para la reforma de la protección social” (Documentación Social, 2013; junto con Paula Hermida). Miembro del consejo de redacción de la revista Basic Income Studies, y del consejo consultivo internacional de la BIEN (Basic Income Earth Network).
En este artículo también ha participado Paula Hermida.
* Crónica agradece al proyecto Agenda Pública su generosidad compartiendo sus artículos con nuestros lectores
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